Médiatudományi Intézet

RSS

Szakértői jelentés készült az EU médiapluralizmus és médiaszabadsággal kapcsolatos hatásköreiről

2013.03.20. 13:54 • Nyakas Levente médiaszabályozás, Európai Unió

A Centre for Media Pluralism and Media Freedom (CMPF) 2013. február 6-án készített jelentése számba veszi, hogy milyen eszközök állnak az Európai Bizottság rendelkezésére a médiapluralizmus és médiaszabadság érvényesítése terén.

A CMPF-jelentése (lásd a „Kapcsolódó linkek” dobozban) a szakértői bizottság által tett javaslatok jogi megalapozását szolgálja, azaz a hatáskörbővítés jogi lehetőségét vizsgálja meg. A jelentés 4. fejezete veszi sorra a bizottsági beavatkozás egyes eszközeit. Az jelentés ezekről mint nem kötelező erejű (soft law) és kötelező erejű (hard law) jogi eszközökről beszél.

A jelentés által feltárt lehetőségek alapvetően kétirányúak: vagy a már meglévő EU-s jogi normára támaszkodnak, ezen belül is leginkább az elsődleges jogból, így az alapító szerződésekből (EUSZ, EUMSZ), illetve alapvető jogokból és kevésbé másodlagos jogból próbál jogköröket, beavatkozási lehetőségeket levezetni, vagy jogalkotást, szabályozási reformot javasol.

Az első körbe tartozó eszközökön belül az emberi jogok (értsd: véleménynyilvánítás szabadságágához kapcsolódó) közös európai bírósági joggyakorlatának (azaz a strasbourgi és a luxembourgi együtt) alkalmazását és végrehajtását szorgalmazza, hogy a médiapluralizmus közös európai normái jöhessenek létre. A jelentés ebből a szempontból elemzi az Európai Emberi Jogi Egyezmény (EEJE) és az Alapjogi Charta (Charta) összefüggéseit (EUSZ 6. cikk (2) bek., Charta 52. cikk (3) bek.), illetve a Charta alkalmazhatóságát (51. cikk). Emellett az Európai Bíróság szerepét is kiemeli abban, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás keretében (EUMSZ 267. cikk) ezeket a közös európai alapjogi normákat tudja érvényesíteni az elé kerülő – EU jogot érintő – tagállami ügyekben.

A jelentés által felvázolt összefüggések csak szűk kertek között igazak, hiszen az alapvető jogok tiszteletben tartásának kötelezettsége bár az uniós intézményekre és szervekre, valamint a tagállamokra is vonatkozik, csak akkor, ha uniós jogot hajtanak végre. További korlátozásként értékelhető, és az előzőekből következik, hogy az alapvető jogok figyelembe vétele, alkalmazása az uniós intézmények eljárása során csak az Unióra kifejezetten átruházott hatáskörök körében merülhet fel. A szakirodalom kiemeli, hogy a Lisszaboni Szerződésnek köszönhetően a „Charta ugyanolyan jogi kötőerővel bír, mint a Szerződések” (EUSZ 6. cikk (1) bek.), és így a jogforrási hierarchiában egyenrangúvá vált a Szerződésekkel, ugyanakkor megjegyzi, hogy alkalmazhatóságában annak is jelentősége van, hogy nem vált azok részévé, hanem külön dokumentum maradt. Ezzel, és az előbb említettekkel áll összhangban a Charta 51. cikkének (2) bekezdése is, mely a Charta alkalmazásával kapcsolatban kimondja a hatáskör kiterjesztésének, új hatáskör létrehozásának a tilalmát.

A másik alapszerződésből levezethető beavatkozási eszközként említi a jelentés, ha a Bizottság a versenyjogi szabályok végrehajtásának során figyelembe veszi a kulturális, azaz EUMSZ 167. cikk (4) bekezdésében foglalt szempontokat (kulturális sokszínűség tiszteletben tartása és támogatása). A jelentés itt azt kéri számon a Bizottságon, hogy amikor versenyhatóságként jár el, akkor miért csupán gazdasági-piaci szempontokat vesz figyelembe, miért nem alkalmazza mérlegelése során a kulturális szempontokat, valamint a médiapluralizmust az összefonódás értékelésénél, azaz azt, hogy az összefonódás milyen hatással van a van a médiapluralizmusra.

A jelentés szerint ennek a szempontnak a mérlegelésbe való bevonására az összefonódásokról szóló rendelet (139/2004/EK tanácsi rendelet) 23. preambulum-bekezdése lehetőséget biztosít a Bizottság számára.

A jelentés által hivatkozott preambulum-bekezdés kettős értékelési rendszert állít fel. A gazdasági típusú egyértelmű, hiszen a versenyjog gazdasági viszonyokat vizsgál, ez a szövegben közvetlenül is megjelenik az összefonódás a „közös piaccal való összeegyeztethetőség”-ének követelményében. A preambulum-bekezdés emellett áttételesen hivatkozik az EKSZ és az EUSZ 2. cikkére, melyek az EU alapvető célkitűzéseit tartalmazzák. Ezekből az utóbbiban jelenik meg a pluralizmus mint érték.

Képes-e, akar-e ilyen értékelési rendszert magának a Bizottság, kilép-e egy – uniós szinten – eddig ismeretlenebb terepre? A jelentés készítői szerint az EU versenyhatósági eljárásának nem az USA trösztellenes politikáját kellene követni, mely jól lehatárolt, elszigetelt (piaci) célokat követ, mivel az EU-ban a szerződések egyéb rendelkezései a számos más értéket képviselnek, melyekkel szintén összhangban kell lennie a versenypolitikának. Úgy tűnik, a Bizottság nem tesz mást, mint hogy szigorúan veszi – épp a fentiekben említett Charta 51. cikkének rendelkezését – a hatáskör kiterjesztésének a tilalmát, ezért nem lépett eddig ebbe az irányba.

A jelentés készítői a fenti javaslatokon túl nem látnak további, az elsődleges és másodlagos joganyagból levezethető uniós hatásköröket a médiapluralizmus és szabadság terén, ezért jogalkotási lépések megfontolását vetik fel. A jogalkotási javaslatokon belül a médiapluralizmus uniós szintű megvalósulása és a belső piac (négy szabadság) biztosítása érdekében, az eddig hiányos területeken (médiatulajdonlás, tulajdonosi szerkezet átláthatósága, rágalmazás és egyes szerzői jogi kérdések) a nemzeti joganyagok harmonizációját javasolják. Alternatív lehetőségként javasolja az EUMSZ 352. cikkének alkalmazását, amennyiben nincs elegendő súlya az előző, alapvetően belső piaci érveken nyugvó szabályozási lépésnek. Itt arról a kivételes helyzetről lenne szó, hogy a Szerződésekben foglalt célkitűzések (jelen esetben: a médiapluralizmus és médiaszabadság biztosítása) azért nem valósulhatnak meg, mert a Szerződések nem biztosítják ehhez a szükséges hatáskört, ezért a Tanács jogot alkothat.

A jelentés által felvetett szabályozási tárgykörök, visszatekintve azok történetére (különösen: szerzői jog, médiakoncentráció), eleve megosztják a tagállamokat. Talán ezért is javasol alternatív megoldást a jelentés, amivel viszont az a probléma, hogy ez a szabályozási eszköz különleges jogalkotási eljárást feltételez, melyhez megint csak teljes körű egyetértést feltételez a tagállamok részéről. Ennek további alternatívájaként veti fel az alapszerződések módosítását, mely még inkább kevésbé tűnik megvalósíthatónak.

Ami inkább elérhetőnek tűnik, az a már meglévő joganyag (AVMS irányelv) reformja (módosítása), pl. a szabályozóhatóságok jogállásáé. Ennek szükségességét a jelentés az EU-s jog nem egységes (töredezett) végrehajtásával indokolja, melyet „a szabályozási megközelítések páneurópai koordinációján” keresztül oldana meg, és ennek szervezeti struktúráját egy sokszintű kormányzási (multilevel governance) rendszerben látja megvalósíthatónak. Az összehangolást a Bizottságra vagy más ad hoc testületre bízná, a mintát a keretirányelvben foglalt hírközlési hatósági modell képezné. Mindez persze nem jelentene közvetlen EU hatáskört a médiapluralizmus terén.

A jelentésben megfogalmazott javaslatok közül azoknak az alkalmazásának van talán a legnagyobb esélye, melyek már meglévő jogi normához és eljáráshoz kapcsolódnak, így például a versenyhatósági eljárás lehet alkalmas arra, hogy a kifejezetten gazdaságin kívül más szempontok is értékelésre kerüljenek. Ebben az esetben is szükséges az eljárás kereteinek, az értékelés szempontjainak kialakítása egy megfelelő másodlagos jogi aktus formájában. Ha a jogalkotási javaslatokra tekintünk, ott talán az AVMS irányelv reformja tűnhet a legmegvalósíthatóbbnak technikai szempontból, tárgya miatt viszont jelentős tagállami ellenállásba ütközhet, hiszen a szabályozóhatóságok munkájába, gyakorlatába való beleszólás – még ha az közvetett is – hatáskörszűkítés érzetét keltheti a tagállamokban. Az AVMS irányelv esetében is szabályozóhatóságokra vonatkozó követelmények jelentősen megszelídültek az utolsó, elfogadott szövegben.

Keresés